Ohje
Kokeilulainsäädäntöä valmisteltaessa huomioitavaa
Lainvalmistelusta yleisesti
Hyvään lainvalmistelutapaan kuuluu, että ehdotuksen vaikutukset on arvioitu, suhde muuhun lainsäädäntöön on selvitetty, ja eri tahoja on tiedotettu hankkeesta ja heille on varattu mahdollisuus ottaa esitykseen kantaa. Valmisteluprosessiin on sisäänkirjoitettu myös vaatimus siitä, että säännelty toiminta on perustuslainmukaista – kohtelee kansalaisia yhdenvertaisesti, turvaa tasapuolisesti kaikkien oikeusturvaa, ei osoita perusteetonta etua eräille toisten kustannuksella, eikä loukkaa kenenkään perusoikeuksia.
Saadaksemme luotettavaa tietoa erilaisten yhteiskunnallisten valintojen vaikutuksista joudumme kohtelemaan ihmisiä keskenään eri tavoin ja näin poikkeamaan muodollisesta yhdenvertaisuudesta. Uskottava yhteiskunnallinen kokeilu, jonka tuloksilla on merkitystä laadukkaan säädösvalmistelun ja toimintapolitiikan kehittämisen kannalta, on tutkimuksellisesti rakennettu ja toteutettu ja sen riskit on arvioitu. Tutkimuksellisissa koeasetelmissa on huomioitava tutkimusetiikka sekä varmistettava laadun ja oikeudellisten reunaehtojen toteutuminen (valtioneuvoston kanslian 21.9.2017 julkistama selvitys). Laajan asiantuntijajoukon yhteistyönä tehty linjaus keskittyi erityisesti perustulokokeilun kaltaisiin yhteiskunnallisiin kokeiluihin. Selvitys antaa eettisten ohjeiden lisäksi käytännön ohjeita tutkimuksellisen kokeilun laadukkaalle suunnittelulle ja toteutukselle ja sellaisenaan sitä voi suositella kaikille kokeiluja suunnitteleville.
Kokeilut eivät tutkimuksena eroa muusta laadukkaasta tutkimuksesta. Niissä noudatetaan mm. samoja eettisiä periaatteita. Ihmistieteellisen tutkimuksen etiikan linjan Suomessa määrittelee Tutkimuseettinen neuvottelukunta. Tutkimuseettiset ohjeet velvoittavat ihmistieteiden alan tutkimusmenetelmiä käyttäviä tutkijoita. Sen julkaisemat eettiset periaatteet kattavat hyvin suuren osan myös yhteiskunnallisiin kokeiluihin liittyvistä eettisistä kysymyksistä.
Lainvalmisteluprosessi sisältää aina esivalmistelun (1), jonka kuluessa otetaan muun muassa kantaa siihen, onko asiassa tarpeen valmistella säädös. Tämä esivalmisteluvaiheeseen kuuluva ratkaisu on tehtävä myös silloin, kun harkitaan kokeilun käynnistämistä. Onko kokeilu toimeenpantavissa ilman lainmuutoksia vai edellyttääkö kokeilun toimeenpano erillistä kokeilulakia? Kokeilu taas omasta puolestaan tuottaa luotettavaa tietoa kokeilun jälkeen mahdollisesti käynnistettäville lainvalmisteluhankkeille. Kokeilua harkittaessa on siten tärkeää selvittää, miksi kokeilu olisi tarpeen, mitä tarkasti ottaen olisi tarpeen kokeilla, mistä seikoista on tarpeen saada kokemusperäistä tietoa, miten tuo tieto olisi hankittavissa, missä menettelyssä tieto analysoidaan, miten tulokset raportoidaan jne. Vastauksista tämänkaltaisiin kysymyksiin seuraa vastaus siihenkin, edellyttääkö kokeilun toimeenpano erillisen kokeilulain säätämistä, vai onko kokeilu toimeenpantavissa ilman lain muutoksia esimerkiksi käytäntöjä kehittämällä, tiedottamalla ja kouluttamalla.
Jos kokeilusta on säädettävä lailla, on työ tehtävä hyvää lainvalmistelutapaa noudattaen ja lainvalmistelusta annettujen ohjeiden mukaisesti pitäen kuitenkin mielessä, että yhteiskunnan toiminnan kannalta suuren ja periaatteellisesti tärkeän peruslainsäädännön valmistelu vaatii sen tekijöiltä enemmän kuin jonkin pienimuotoisemman hankkeen valmistelu. Hyvän lainvalmistelun periaatteisiin kuitenkin aina kuuluu, että
- valmistelu perustuu luotettavaan ja oikeaan tietoon, että
- valmistelu on avointa, että
- valmistelun käytännön työstä huolehtivat ammattitaitoiset virkamiehet, että
- valmistelutyön poliittinen ohjaus on oikea-aikaista, että
- valmisteluhanke toteutetaan asian luonteen ja laadun vaatimalla tavalla, että
- valmistelulle varataan sen vaativuuden edellyttämä aika ja että
- hankkeelle osoitetaan sen vaatimat valmisteluresurssit.
Tämä ohje yhdessä Hallituksen esityksen laatimisohjeen (HELO-ohje) ja Lainkirjoittajan oppaan kanssa antaa hyvän perustan tilanteisiin, joissa on valmisteltava erillinen kokeilun mahdollistava laki.
Hyvän lainvalmistelun periaatteiden mukainen toimintamalli osaltaan varmistaa myös tutkimuseettisesti korkeatasoisen ja luotettavaa tietoa antavan kokeiluasetelman muodostamista. Siten hyvän lainvalmistelun periaatteiden toteutumisesta huolehtiminen tukee kokeiluiden yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamista.
Kokeilu, oikeusvaltioperiaate ja yhdenvertaisuus
Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kokeiluja suunniteltaessa on muistettava, ettei viranomaistoiminnassa tai muussa julkisen vallan käytössä voida kokeilutarkoituksessakaan poiketa lain vaatimuksista, ellei tällaisesta mahdollisuudesta ole lailla säädetty. Kaikessa julkisessa toiminnassa on perustuslain 2 §:ssä säädetyn oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti noudattava tarkoin lakia.
Kokeilu kohdistetaan yleensä jollakin tavalla rajattuun henkilöjoukkoon. Kokeilut ovat sen vuoksi merkityksellisiä myös perustuslaissa turvatun yhdenvertaisuuden kannalta.
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa.
Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia ihmisille että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa.
Kokeilu on mahdollista toteuttaa, kunhan
- kokeilulla on hyväksyttävä tavoite
- kokeilun aikana sovellettavat muusta lainsäädännöstä poikkeavat säännökset annetaan lailla
- kokeilusääntely on oikeasuhtaista
- kokeilualueesta ja/tai siihen osallistuvista säädetään lailla
- kokeilusääntely ei ole syrjivää
- kokeilusääntely on voimassa vain siihen tarvittavan lyhyen ajan, ja
- kokeilun tulosten arviointi on asianmukaisesti järjestetty
Kokeilulla tulee olla hyväksyttävä tavoite
Jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa kokeilulainsäädäntöä on pidetty sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta, mikäli kokeilulle on osoitettavissa hyväksyttävä tavoite.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on tällöin korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn ja että kokeilu saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä esimerkiksi alueellisessa suhteessa (PeVL 44/2017 vp, s. 2 ja siinä viitatutut lausunnot).
Valiokunta on kytkenyt kokeilun hyväksyttävyyden myös nimenomaisesti tietojen ja kokemuksien hankkimiseen tiettyjen suunnitteilla olevien uudistusten vaikutuksista.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimukseen ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen sisältyvien syrjintäkieltojen tulkinnassa saattaa olla merkitystä sillä, perustuuko kokeilu johonkin painavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen (PeVL 19/1997 vp).
Esimerkkejä
Työelämäkokeilun hyväksyttävänä tarkoituksena oli pyrkiä selvittämään tiettyjen uusien työllisyyspoliittisten keinojen vaikutuksia pitkäaikaistyöttömien työllistymiseen ja näin toteuttaa perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvoitetta edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön (PeVL 24/2017 vp).
Työllistymisrahakokeilun hyväksyttävänä tarkoituksena oli pyrkiä selvittämään yhden työllisyyspoliittisen keinon, työllistymisrahan vaikutuksia pitkäaikaistyöttömien työllistymiseen. Tavoite vastasi perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvoitetta edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön (PeVL 20/2012 vp).
Ylioppilastutkinnon kehittäminen lukio-opintojen ja yhteiskunnan tarpeita vastaavaksi oli hyväksyttävä peruste panna toimeen rajattuja ylioppilastutkintokokeiluja maan eri osissa (PeVL 58/2001 vp).
Nuorisorangaistuskokeilun määräajan jatkamisesta annettua esitystä arvioidessaan perustuslakivaliokunta (PeVL 59/2001 vp) totesi rikosoikeudellisen rangaistuksen kokeilemisen koskevan kysymystä, joka kajoaa yksilön oikeusasemaan syvemmin kuin esimerkiksi säännökset tietystä taloudellisesta etuudesta. Nuorisorangaistuksessa oli huomion arvoista, että kokeilun kohteeksi valikoituvat henkilöt voitiin tuomita seuraamukseen (nuorisopalvelu ja valvonta), jota saatetaan pitää ankarampana kuin samasta teosta muutoin tuomittavaa rangaistusta (ehdollinen vankeusrangaistus).
Valiokunta totesi toisaalta, että nuorten henkilöiden erityiskohtelu on rikosoikeudellisessa sääntelyssä hyvin tavanomaista. Tässä tapauksessa kysymys oli tarkoituksesta ehkäistä uusia rikoksia ja edistää tekijän sosiaalista selviytymistä. Valiokunta katsoi tähän viitaten, että ikään perustuvalle erilaiselle kohtelulle oli nuorisorangaistuskokeilussa perustuslain kannalta hyväksyttävä peruste.
Valiokunnan mielestä oli toisaalta selvää, että kokeilun alueellisuudelle ei ollut samanlaista perustetta, koska alueellisen kokeilun tarve liittyi seuraamusjärjestelmän testaamiseen eikä kohdehenkilöiden erityistarpeisiin. Nuorisorangaistuskokeilun voimassaolon jatkaminen tuolloin ehdotettuun tapaan oli tämän vuoksi ristiriidassa perustuslain 6 §:n kanssa. Kokeilun ulottaminen koko maahan sen sijaan oli mahdollista toteuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Osallisena Suomessa kotoutumiskoulutuskokeilun tarkoituksena oli kokeilla maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen henkilöpiirin laajentamista sekä uusia tapoja hankkia ja järjestää kotoutumiskoulutusta. Lisäksi tarkoituksena oli tehostaa kotoutumiskoulutuksen vaikuttavuutta kokeilemalla uusia asiakaslähtöisiä koulutussisältöjä. Etenkin suomen tai ruotsin kielen opetusta, yhteiskuntaan perehdyttävää opetusta sekä työllistymistä ja työelämään osallistumista tukevaa opetusta oli määrä tehostaa. Maahanmuuttajalasten ja -nuorten osalta kokeilun tarkoituksena oli tehostaa suomen tai ruotsin kielen opetusta toisena kielenä ja oman äidinkielen opetusta. Lisäksi tarkoituksena oli kokeilla uusia malleja antaa opetusta perusopetusiän ylittäneille maahanmuuttajanuorille, joilla ei ollut peruskoulun päättötodistusta.
Nämä laissa mainitut tavoitteet muodostivat hyväksyttävän syyn järjestää määräaikainen kokeilu kotouttamiskoulutuksesta (PeVL 42/2010).
Seutuyhteistyökokeilun tavoitteena oli edistää kuntien vapaaehtoista seutuyhteistyötä. Tarkoitus oli yhtäältä antaa seutuyhteistyöhön aiempaa parempia hallinnollisia mahdollisuuksia ja toisaalta kannustaa kokeiluseutuja ryhtymään laajempaan ja syvempään yhteistyöhön. Hallituksen esityksen tavoitteet muodostivat hyväksyttävän syyn järjestää seutuyhteistyökokeiluja (PeVL 11/2002 vp).
Työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamista koskeneen esityksen tavoitteena oli selvittää maksuvapautuksen vaikutusta työllisyyteen ja työllistämisedellytyksiin. Kokeilulle oli hyväksyttävät, viime kädessä perustuslain 18 §:n 2 momenttiin pohjautuvat syyt (PeVL 39/2002 vp).
Kainuun hallintokokeilulla tavoiteltiin perustuslain kannalta hyväksyttäviä päämääriä. Oli perusteltua hankkia kokemuksia maakunnallisen itsehallinnon vahvistamisen vaikutuksista samoin kuin mahdollisuuksista pyrkiä tällä tavoin varmistamaan kunnallisten peruspalvelujen saatavuus. Kokeilun toimeenpanolle nimenomaan Kainuun maakunnassa oli maakunnan erityisasemaan liittyvät hyväksyttävät perusteet (PeVL 65/2002 vp).
Opetuksen ja koulutuksen kehittäminen oli hyväksyttävä peruste rajattujen koulukokeilujen toimeenpanemiseksi maan eri osissa. Kokeilujen tuli kuitenkin olla objektiivisin perustein arvioituna kussakin tapauksessa tarpeen (PeVL 70/2002 vp). Säädettäessä toisen kotimaisen kielen kokeilusta perusopetuksessa perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota kokeilun mahdollisiin vaikutuksiin perustuslain 17 §:ssä turvattujen kielellisten oikeuksien toteutumiseen. Kokeilun välittömät vaikutukset kielellisten oikeuksien toteutumiseen jäivät valiokunnan mielestä kokeilun määräaikaisuuden ja rajatun laajuuden vuoksi kuitenkin vähäisiksi (PeVL 44/2017 vp, s. 3).
Sähköisen äänestysmahdollisuuden käyttöönotolla pyrittiin nopeuttamaan äänestysmenettelyjä ennen muuta ennakkoäänestyspaikoilla samoin kuin vähentämään ja yksinkertaistamaan vaaliviranomaisten työtä sekä saamaan aikaan kustannussäästöjä. Uuden tekniikan voitiin arvioida ajan oloon parantavan äänestämismahdollisuuksia ja siten edistävän perustuslain 14 §:ssä turvattujen vaali- ja osallistumisoikeuksien käyttämistä. Sähköisen äänestyksen kokeilulla tavoiteltiin perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä päämääriä (PeVM 4/2006 vp).
Kestävän metsätalouden rahoituksesta esitettyä kokeilua arvioidessaan perustuslakivaliokunta katsoi, että Metsätalousmaan monimuotoisuuden edistäminen muodosti hyväksyttävän, viime kädessä perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännökseen liittyvän perusteen ajallisesti rajattujen kokeilujen toimeenpanemiseksi maan eri osissa. Ehdotetun sääntelyn merkitystä perustuslain yhdenvertaisuussäännösten kannalta vähensi, että kokeiluhankkeisiin hakeutuminen oli metsänomistajille vapaaehtoista. Lisäksi rahoituksen myöntäminen oli ehdotetun säännöksen mukaan kokeilualueillakin harkinnanvaraista. Kenelläkään ei siten ollut oikeutta saada ehdotetussa laissa tarkoitettua rahoitusta. Kokeilun merkitys oli metsäomistajien muodollisen yhdenvertaisuuden kannalta valiokunnan mielestä vähäinen eikä muodostunut perustuslain 6 §:n kannalta ongelmalliseksi (PeVL 4/2003 vp).
Kokeilusäännökset tulee antaa lailla
Kokeiluluonteisessa lainsäädännössä korostuu perusoikeussääntelyyn yleisesti kohdistuvaa lailla säätämisen vaatimus. Kokeilun aikana sovellettavat muusta lainsäädännöstä poikkeavat säännökset tulee antaa lailla.
Esimerkkejä
Ylioppilastutkintokokeilua koskenut ehdotus perustui siinä määrin avoimeen lainsäädäntövallan delegointiin, ettei ehdotus täyttänyt lailla säätämisen vaatimusta (PeVL 58/2001 vp).
Koulukokeiluesityksen ehdotus perusopetuslaiksi sisälsi riittävän täsmälliset säännökset siitä, miltä osin kokeilussa voitiin poiketa lain yleisistä säännöksistä. Kokeilumahdollisuus kohdistui ennen muuta opetuksen muotoja ja määrää koskeneeseen sääntelyyn, eikä kokeilun yhteydessä ollut mahdollista poiketa esimerkiksi opetuksen tavoitteista tai lailla säädetyistä vähimmäisvaatimuksista opetuksen laajuudesta ja sisällöstä. Kokeiluun osallistuvia oppilaita ei siten asetettu perusopetukseen liittyvien olennaisten seikkojen osalta erilaiseen asemaan muihin oppilaisiin verrattuna (PeVL 70/2002 vp).
Lukiossa järjestettäväksi esitetyssä kokeilussa voitiin lakiehdotuksen mukaan poiketa tuntijaon ja opetussuunnitelman perusteiden lisäksi myös opetuksen laajuutta, sisältöä ja määrää koskevista yleisistä säännöksistä. Sääntely muodostui ehdotuksen perusteella varsin avoimeksi. Perustuslakivaliokunta totesi lukio-opetuksen kuitenkin poikkeavan monin tavoin oppivelvollisille annettavasta perusopetuksesta. Yhdenvertaisuuden kannalta oli esimerkiksi huomattava, että opiskelijalle tuli lukio-opetuksessa antaa mahdollisuus myös yksilöllisiin valintoihin, minkä vuoksi opetuksessa oli jo muutoinkin oppilas- ja lukiokohtaisia eroja. Koulutus voitiin lisäksi järjestää osaksi tai kokonaan lähi- tai etäopetuksena, ja lukion oppimäärä voitiin suorittaa erillisissä kokeissa oppimäärään kuuluvien tietojen ja taitojen hankkimistavasta riippumatta. Näistä seikoista huolimatta lakiehdotusta oli valiokunnan mielestä tärkeää täsmentää. Laissa tuli olla ainakin kokeilumahdollisuutta rajoittavat säännökset siitä, mistä lukion oppimäärän suorittamisen kannalta olennaisista vaatimuksista kokeilussa ei voida luvan nojalla poiketa.
Viranomaisen lupaharkintaa ohjaavat säännökset olivat lakiehdotuksissa verraten väljät. Tätä puutetta lievensi se, että kokeiluluvat myönnettiin opetuksen tai koulutuksen järjestäjän hakemuksesta. Edellytyksenä kokeiluluvan myöntämiselle tuli valiokunnan mielestä kuitenkin olla, että hakijalla ja asianomaisella koululla tai oppilaitoksella on edellytykset panna kokeilu toimeen sen tarkoitusta vastaavalla tavalla ja opetukseen liittyviä oppilaiden oikeuksia vaarantamatta. Näistä seikoista oli syytä lisätä ehdotettuihin lakeihin maininnat.
Alueellisessa kokeilussa tulee kokeilualueesta säätää lailla
Kokeilu voidaan toimeenpanna esimerkiksi joissakin kunnissa tai muulla tavalla rajatuilla alueilla. Kokeilualueesta tulee tällöin säätää suoraan laissa tai sitomalla päätöksenteko kokeilualueista lain tasolla riittävän täsmällisesti määriteltyihin kriteereihin.
Esimerkkejä
Kokeilun alueellinen soveltamisala oli esityksessä työllistymisrahakokeilusta määritelty täsmällisesti laissa luettelemalla kokeilualueeseen kuuluvat kunnat. Kokeiluun oli perustellusti valittu kuntia, joissa työttömyysaste ja pitkäaikaistyöttömien osuus työttömistä oli keskimääräistä korkeampi (PeVL 20/2012 vp).
Ylioppilastutkintokokeilussa lakiin tuli ottaa viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat säännökset kokeilukoulujen ja -paikkakuntien valinnasta (PeVL 58/2001 vp).
Osallisena Suomessa kotoutumiskoulutuskokeilua koskevan esityksen perustelujen mukaan kokeiluun osallistuvien kuntien valinta oli määrä toteuttaa siten, että kokeilu kattaisi kuntia ja TE-toimistoja koko maan alueella. Perustuslakivaliokunta piti tällä tavoin edustavaa valintaa sekä yhdenvertaisuuden että kokeilun tavoitteiden kannalta siinä määrin tärkeänä, että tämä perusteluissa esitetty tavoite oli valiokunnan mielestä syytä lisätä lakiin yhdeksi kokeiluun valinnan edellytykseksi (PeVL 42/2010 vp).
Seutuyhteistyökokeilua koskeneen esityksen mukaan valtioneuvosto saattoi valita kokeiluun muunkin kuin lakiehdotuksessa mainitun seudun. Perutuslakivaliokunta huomautti, että lailla säätämisen vaatimus oli myös tässä tapauksessa otettava huomioon kokeilualueen määrittelyssä. Ehdotetut säännökset eivät rajanneet valtiosääntöoikeudellisesti arvioituna riittävästi valtioneuvoston valtaa uusien kokeiluseutujen määrittelyssä. Lakia oli täsmennettävä merkittävästi, ja kokeiluseutujen valinta oli tehtävä laillisuusharkintaan perustuvaksi, jotta lakiehdotus voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Toinen vaihtoehto oli poistaa laista säännös valtioneuvoston vapaasta valintamahdollisuudesta (PeVL 11/2002 vp).
Työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamista koskeneen esityksen mukaan kokeilualueeseen kuului selvitystavoitteiden kannalta perustellusti maan pohjoisimpia kuntia ja pieniä saaristokuntia. Kokeilualue oli perustuslakivaliokunnan käytännössä edellytetyllä tavalla laissa täsmällisesti määritelty (PeVL 39/2002 vp).
Lakiehdotukset olivat esityksessä kotitaloustyön tuesta lailla säätämisen vaatimuksen kannalta puutteellisia, koska lakien soveltaminen olisi perustunut yksinomaan siihen, että valtioneuvosto on nimennyt jotkut kunnat ”kokeilukunniksi” tai jotkut alueet ”kokeilupaikkakunniksi”. Lakien soveltamisala ei näin ollen olisi nojautunut lain tasoisiin säännöksiin. Tämän säädöstasoa koskevan, tavallaan muodollisen puutteellisuuden lisäksi lakiehdotuksissa oli se heikkous, ettei kokeilualueiden valintaa ollut sidottu mihinkään kriteereihin. Tavallisen lain säätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä oli, että laeissa suoraan säädetään, missä kunnissa ja millaisin edellytyksin kokeilu pannaan toimeen, tai toissijaisesti sidotaan valtioneuvoston tätä koskeva päätöksenteko riittävän täsmällisesti laissa ilmaistuihin kriteereihin (PeVL 19/1997 vp).
Sähköistä äänestystä kokeiltaessa oli kokeilualueesta sääntelyn perusoikeuskytkentöjen vuoksi tarpeen säätää suoraan laissa (PeVM 4/2006 vp).
Kokeiluun osallistuvien määräytymisestä tulee säätää lailla
Kokeilu voidaan toimeenpanna myös rajaamalla kokeiluun osallistuvat. Tällöin kokeiluun osallistuvien määräytymisen perusteista tulee säätää lailla riittävän tarkasti.
Esimerkkejä
Esityksessä perustulokokeilusta henkilön sijoittuminen kokeiluryhmään perustui satunnaisotantaan. Kokeiluryhmät muodostettiin laissa säädettyjen yhdenmukaisten kriteerien perusteella.
Perustuslakivaliokunta piti hyväksyttävänä tällaista kokeiluryhmien määräytymismenettelyä, mutta kiinnitti lailla säätämisen vaatimuksen johdosta huomiota myös otantamenettelyyn ja sen läpinäkyvyyteen. Hallituksen esityksen mukaan Kansaneläkelaitos poimii satunnaisotannalla 2 000 henkilöä, joille maksetaan perustuloa. Säätämisjärjestysperusteluissa viitattiin siihen, että satunnaistaminen tarjoaa jokaiselle kohdejoukon henkilölle yhtäläisen mahdollisuuden päästä perustulon piiriin, minkä johdosta menetelmä kohteli kaikkia laissa täsmällisesti säädetyn kohdejoukon henkilöitä tasapuolisesti.
Satunnaistamisen ohjelmistokoodi oli määrä julkaista ennen poiminnan suorittamista. Valiokunnan käsityksen mukaan esitettyjä perusteluja voitiin pitää sinänsä asianmukaisina. Valiokunnan mielestä kokeiluryhmää ei kuitenkaan voinut jättää pelkästään ohjelmakoodilla määriteltäväksi, vaan sekä lailla säätämisen vaatimus että tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset edellyttivät, että otannan perusteista säädetään laissa. Sääntelyä oli tältä osin täydennettävä. Laissa oli syytä säätää nimenomaisesti myös ohjelmistokoodin julkaisemisesta ja julkisuudesta (PeVL 51/2016 vp).
Sääntelyn perustuessa lupaan osallistua kokeiluun on lupaharkinnasta ja luvan myöntämisen edellytyksistä hyvä säätää täsmällisesti laissa (PeVL 44/2017 vp, s. 5).
Syrjinnän kielto
Kokeiluun osallistuvien määräytymisen perusteet eivät saa olla syrjiviä. Perustuslain yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksessä lueteltuja erotteluperusteita voidaan pitää syrjintäkiellon ydinalueena. Luetteloa ei ole kuitenkaan tarkoitettu tyhjentäväksi, vaan eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Tällainen syy voi olla esimerkiksi yhteiskunnallinen asema, varallisuus, yhdistystoimintaan osallistuminen, perhesuhteet, raskaus, aviollinen syntyperä, seksuaalinen suuntautuminen ja asuinpaikka.
Esimerkkejä
Perustulokokeiluehdotusta arvioidessaan perustuslakivaliokunta katsoi, että kun arvioitavan lakiehdotuksen mukaiset kokeiluryhmät muodostettiin laissa säädettyjen yhdenmukaisten kriteerien perusteella, joiden mukaan henkilön sijoittuminen kokeiluryhmään perustui satunnaisotantaan, ei kysymys tältä osin ollut erilaisesta kohtelusta henkilöön liittyvän syyn perusteella.
Valiokunta katsoi kuitenkin, että kohdejoukkoa ehdotettiin rajattavaksi myös eräiden henkilöön liittyvien syiden perusteella. Valiokunnan mielestä esitetyt perusteet liittyivät kuitenkin kiinteästi perustulokokeilun tiedollisiin tavoitteisiin siten, että niitä voitiin pitää perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuina hyväksyttävinä perusteina (PeVL 51/2016 vp).
Työelämäkokeilun yhteydessä perustuslakivaliokunta (PeVL 24/2017 vp) kiinnitti huomiota siihen, että kokeiluun osallistumisen ajalta ei ehdotettu maksettavaksi erillisiä matkakorvauksia. Tältä osin työelämäkokeilu olisi muuttanut henkilöiden asemaa hallituksen esityksen perustelujen mukaan jonkin verran kuntouttavaan työtoimintaan osallistumiseen nähden. Hallituksen esityksessä ei tätä erilaista kohtelua perusteltu mitenkään. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa viitattiin lähinnä vain siihen, että osallistuminen työelämäkokeiluun rinnastuisi työvoima- ja yrityspalvelulain mukaiseen työkokeiluun, johon osallistumisesta ei makseta matkakorvauksia.
Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntely edellyttää lähtökohtaisesti samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Perustuslakivaliokunta on erityisesti kokeilulainsäädännön arvioinnin yhteydessä katsonut, että pelkkää maantieteellistä kriteeriä ei voida pitää perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuna hyväksyttävänä perusteena eri asemaan asettamiselle perusoikeusjärjestelmässä, jonka kokonaisuuteen kuuluvat myös maassaliikkumisoikeus ja asuinpaikan valitsemisen vapaus.
Perustuslakivaliokunta katsoi, että työelämäkokeilua koskevassa hallituksen esityksessä ei ollut esitetty perustuslain 6 §:n 2 momentissa edellytettyä hyväksyttävää perustetta sille, että ihmisiä voitaisiin matkakustannusten korvaamisen osalta asettaa kokeilulainsäädännön johdosta eri asemaan asuinpaikan perusteella. Erottelun ei valiokunnan mielestä ollut puuttuvan perustelun johdosta myöskään mahdollista arvioida liittyvän kiinteästi kokeilun tiedollisiin tavoitteisiin.
Oikeasuhtaisuusvaatimus
Kokeilulainsäädännön yhteydessä on kiinnitettävä huomiota myös sääntelyn oikeasuhtaisuuteen. Erot kokeiluun osallistuvien ja muiden välille eivät saa muodostua kohtuuttoman suuriksi.
Esimerkkejä
Esityksessä perustulokokeilusta perustuloa saavat henkilöt asetettiin perustulon suuruus huomioon ottaen merkittävästi parempaan asemaan kuin muut henkilöt. Toisaalta kyse oli määräaikaisesta kokeilusta, jolle oli osoitettu perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita. Merkitystä oli myös sillä, että kyse ei ollut esimerkiksi rikosoikeudellisen rangaistuksen kokeilemisen sääntelystä, joka kajoaisi yksilön oikeusasemaan syvemmin kuin säännökset tietystä taloudellisesta etuudesta. Valiokunnan mielestä perustulokokeilun sääntely ei ollut oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaista (PeVL 51/2016 vp).
Työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista koskevassa kokeilussa ei ollut kyse asteeltaan poikkeuksellisen syvälle käyvästä erilaisesta kohtelusta vaan sen tyyppisestä erottelusta, jollaisia valiokunta oli mm. perustuslain 18 §:ssä turvattujen oikeuksien toteuttamiseen liittyen aiemminkin hyväksynyt (PeVL 24/2017 vp).
Työantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamista koskevassa ehdotuksessa erilainen kohtelu ei muodostunut kolmen vuoden määräaikana kohtuuttomaksi kokeilun ulkopuolelle jääville työnantajille. Lakiehdotus voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 39/2002 vp).
Työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista koskevassa kokeilussa ei ollut kyse asteeltaan poikkeuksellisen syvälle käyvästä erilaisesta kohtelusta vaan sen tyyppisestä erottelusta, jollaisia valiokunta oli mm. perustuslain 18 §:ssä turvattujen oikeuksien toteuttamiseen liittyen aiemminkin hyväksynyt (PeVL 24/2017 vp).
Säädettäessä toisen kotimaisen kielen kokeilusta perusopetuksessa perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että kokeiluun osallistuva oppilas saattoi joutua merkittävästi eri asemaan kuin kokeilun ulkopuolelle jäävä. Valiokunta piti merkityksellisenä kuitenkin sitä, että oppilaan osallistuminen kokeiluun perustui suostumukseen. Tällöin oli tärkeää huolehtia oppilaan ja hänen huoltajansa tai muun laillisen edustajansa asianmukaisesta ja riittävästä informoinnista muun ohella voimassa olevan lainsäädännön mukaisista kielitaitovaatimuksista. Lisäksi oli välttämätöntä turvata oppilaalle mahdollisuus peruuttaa antamansa suostumus ja aloittaa toisen kotimaisen kielen opiskelu siitä huolimatta, että hän on osallistunut kokeiluun. (PeVL 44/2017 vp, s. 5).
Voimassaolorajoitus
Kokeilusäännöksille tulee asettaa voimassaolorajoitus siten, että ne ovat voimassa vain kokeiluun tarvittavan lyhyen ajan.
Esimerkkejä
Esityksessä työllistämisrahakokeiluksi oli kokeilulainsäädännön soveltamisaika rajattu tämäntyyppisessä kokeilussa asianmukaisena pidettävän lyhyeksi ajaksi eli kolmeksi vuodeksi (PeVL 20/2012 vp).
Työantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamista koskevassa ehdotuksessa erilainen kohtelu ei muodostunut kolmen vuoden määräaikana kohtuuttomaksi kokeilun ulkopuolelle jääville työnantajille. Lakiehdotus voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 39/2002 vp).
Koulukokeilun yhteydessä perustuslakivaliokunta kehotti sivistysvaliokuntaa arvioimaan, oliko pisimmillään viideksi vuodeksi muodostuva kokeiluaika perusopetusta saavan oppilaan näkökulmasta liian pitkä. Perustuslakivaliokunta kiinnitti sivistysvaliokunnan huomiota myös siihen, että kokeiluaika saattoi lukioissa muodostua kahdeksaksi vuodeksi. Tämä oli peruslakivaliokunnan mielestä varsin pitkä kokeiluaika (PeVL 70/2002 vp).
Kokeilun tulosten selvittäminen tulee olla asianmukaisesti järjestetty
Kokeilun toimeenpanon yleisenä edellytyksenä lisäksi on, että sen tulosten selvittäminen ja arviointi on asianmukaisesti järjestetty.
Esimerkkejä
Työelämäkokeilun tulosten selvittäminen ja arviointi toteutetaan asianmukaisesti osana valtioneuvoston kanslian rahoittamaa (VNTEAS) ja vuoden 2018 loppuun kestävää arviointi- ja toimintatutkimusta (PeVL 24/2017 vp).
Perustulokokeilusta annettuun lakiin (1528/2016) otettiin nimenomaiset säännökset kokeilun vaikutusten seurannasta ja arvioinnista. Kansaneläkelaitoksen tuli suorittaa perusturvaa koskevia tietorekisterejä ylläpitävänä viranomaisena perustulokokeilun aikana tapahtuvan seurannan ja raportointi valtioneuvostolle ja eduskunnalle. Mahdollisimman ajantasainen seuranta toteutettiin käyttämällä hyväksi Kansaneläkelaitoksen etuusrekistereitä ja työvoimahallinnon ylläpitämiä rekistereitä. Kokeilun aikana seurattiin perustulokokeilun vaikutuksia etuuksien käytössä, työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumisissa sekä työvoimahallinnon aktivointitoimenpiteille osallistumisissa. Lisäksi kokeilun aikana oli määrä seurata perustulokokeilun aiheuttamia muutoksia henkilöiden tuloissa ja työllisyydessä käyttämällä Verohallinnon ja Eläketurvakeskuksen rekisteritietoja. Kokeilun päätyttyä siitä laaditaan arviointi, jonka tulokset toimitetaan valtioneuvostolle ja eduskunnalle.
Osallisena Suomessa kotoutumiskoulutuskokeilun aikana ja sen päätyttyä oli esityksen mukaan määrä arvioida kokeiltavien mallien vaikuttavuus- ja kustannustehokkuutta suhteessa silloiseen nykyjärjestelmään. Tulosten perusteella todettiin arvioitavan kotoutumiskoulutuksen rahoituksen, hallinnoinnin ja sisältöjen kehittämistarpeet ja -mahdollisuudet tavoitteena aiempaa tarvelähtöisempi, tehokkaampi, vaikuttavampi ja kustannustehokkaampi kotoutumiskoulutus. Hallitus lupasi seurata ehdotetun lain vaikutuksia valtion ja kuntien menoihin.
Työllistymisrahakokeilulla pyrittiin selvittämään työllistymisrahan vaikutuksia pitkäaikaistyöttömien työllistymiseen. Asiasta annetun hallituksen esityksen mukaan kokeilun vaikutukset oli määrä arvioida kyseisen hallituskauden lopulla.
Tietoja kokeilulakihankkeista
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista ja työelämäkokeilua koskevasta kokeilusta (Työelämäkokeilu)
HE 51/2017 vp
PeVL 24/2017 vp
TyVM 6/2017 vp
Laki julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista ja työelämäkokeilua koskevasta kokeilusta (505/2017)
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perustulokokeilusta sekä tuloverolain 92 §:n ja ennakkoperintälain 17 §:n väliaikaisesta muuttamisesta (Perustulokokeilu)
HE 215/2016 vp
PeVL 51/2016 vp
TyVL 11/2016 vp
VaVL 6/2016 vp
StVM 42/2016 vp
Laki ennakkoperintälain 17 §:n väliaikaisesta muuttamisesta (1530/2016)
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta, toimeentulotuesta annetun lain 11 §:n muuttamisesta sekä asumistukilain 15 §:n väliaikaisesta muuttamisesta (Työllistymisrahakokeilu)
HE 115/2012 vp
PeVL 20/2012 vp
TyVL 19/2012 vp
StVM 24/2012 vp
Laki työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta (1005/2012)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kotoutumisen edistämisestä ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (Kotoutumiskoulutuskokeilu ”Osallisena Suomessa”)
HE 185/2010 vp
PeVL 42/2010 vp
SiVL 16/2010 vp
TyVL 17/2010 vp
HaVM 26/2010 vp
Laki kotoutumisen edistämisestä (1386/2010)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi vaalilain muuttamisesta (Sähköinen äänestys -kokeilu)
HE 14/2006 vp
PeVM 4/2006 vp
Laki vaalilain muuttamisesta (880/2006)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain muuttamisesta (Metsätalouden rahoituskokeilu)
HE 12/2003 vp
PeVL 4/2003 vp
MmVM 1/2003 vp
Laki kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain muuttamisesta (624/2003)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamisesta eräissä kunnissa vuosina 2003 – 2005 (Maksuvapautuskokeilu)
HE 120/2002 vp
PeVL 39/2002 vp
HaVM 11/2002 vp
Laki työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamisesta eräissä kunnissa vuosina 2003 – 2005 (1200/2002)
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain sekä ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 11 ja 16 §:n muuttamisesta (Koulukokeilu)
HE 205/2002 vp
PeVL 70/2002 vp
SiVM 18/2002 vp
Laki perusopetuslain muuttamisesta (477/2003)
Laki lukiolain muuttamisesta (478/2003)
Laki ammatillisesta koulutuksesta annetun lain muuttamisesta (479/2003)
Laki ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 11 ja 16 §:n muuttamisesta (480/2003)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Kainuun hallintokokeilusta (Kainuun hallintokokeilu)
HE 198/2002 vp
PeVL 65/2002 vp
SiVL 13/2002 vp
StVL 15/2002 vp
TyVL 22/2002 vp
HaVM 24/2002 vp
Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi seutuyhteistyökokeilusta (Seutuyhteistyökokeilu)
HE 248/2001 vp
PeVL 11/2002 vp
PeVL 11a/2002 vp
HaVM 6/2002 vp
Laki seutuyhteistyökokeilusta (560/2002)
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi nuorisorangaistuksen kokeilemisesta annetun lain 14 §:n ja oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 8 luvun 11 §:n muuttamisesta (Nuorisorangaistuskokeilu)
HE 210/2001 vp
PeVL 59/2001 vp
LaVM 24/2001 vp
Laki nuorisorangaistuksen kokeilemisesta annetun lain 14 §:n muuttamisesta (1471/2001)
Laki oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 8 luvun 11 §:n muuttamisesta (1472/2001)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lukiolain 18 §:n muuttamisesta (Ylioppilastutkintokokeilu)
HE 212/2001 vp
PeVL 58/2001 vp
SiVM 2/2002 vp
Laki lukiolain 18 §:n muuttamisesta (478/2002)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kotitaloustyön väliaikaisesta verotuesta (Kotitaloustyön tuki -kokeilu)
HE 85/1997 vp
PeVL 19/1997 vp
VaVL 14/1997 vp
TyVM 9/1997 vp
Laki kotitaloustyön väliaikaisesta verotuesta (728/1997)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kotitaloustyön väliaikaisesta tukijärjestelmästä (Kotitaloustyön tuki -kokeilu)
HE 90/1997 vp
PeVL 19/1997 vp
VaVL 15/1997 vp
TyVM 10/1997 vp
Laki kotitaloustyön väliaikaisesta tukijärjestelmästä (839/1997)
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi toisen kotimaisen kielen kokeilusta perusopetuksessa
HE 114/2017 vp
PeVL 44/2017 vp
SiVM 18/2017 vp
Laki toisen kotimaisen kielen kokeilusta perusopetuksessa (1134/2017)